从开放战略向国际战略的升级

【来源】：[世界经济所]【作者】：[张幼文]【更新时间】：[2011-02-24]【浏览量】：[452]

从开放战略向国际战略的升级
――金融危机后中国的对外经济关系?

张幼文

【内容提要】本文分析了30年改革开放后中国经济国际地位的提升，提出中国经济发展与世界经济运行的关系已发生变化，从国家经济发展战略讲，应实施从开放战略到国际战略的升级,即对外经济关系从以国内改革推进经济开放向以国际规划实现经济新的发展转变。
【关键词】开放战略国际战略中国对外经济关系

一场历史性的金融危机严重冲击了国际经济体系，深刻改变了国际经济格局，中国在当代国际经济体系中的重要性日益显著。随着中国在国际经济体系中地位的变化，中国经济发展与世界经济运行的关系也出现了新的变化。探索在新的国际经济格局中中国对外经济关系的战略特点已经是摆在我们面前的新课题。从国家经济发展战略讲，对外开放的战略升级有了新的含义,这就是“从开放战略到国际战略的升级”,也是对外经济关系从国内战略向对外战略的升级。

一、开放战略在中国长期发展中的历史地位

新中国60年的辉煌成就为世人瞩目。无疑，前后两个30年经历了不同的发展道路。分析在对外经济关系上所确定的目标和选择的道路，既使我们看到两个30年的联系与区别，也使我们认识从今天所处的位置走向未来30年的战略要求。

1978年开始的改革开放是中国现代史上最伟大的历史变革之一。经过30年的持续高增长，中国的国际经济地位迅速上升，综合国力大幅度提高，国际影响力显著增强。特别是在2008年开始的严重世界经济危机中，在世界经济整体下降1.3个百分点的情况下，中国为世界贡献了正的0.6个百分点，占新兴经济体整体1.1个百分点的一半以上，成为这场危机冲击中的中流砥柱。在各国普遍经济困难、资金短缺的情况下，中国银行系统资金充裕，国家外汇储备位居世界第一。2009年中国占世界制造业产值的17%，超过了美国的16%，使中国恢复了1840年前世界制造业大国的地位。与国际经济地位的提升相伴随的是，国内经济社会发展与人民生活的改善同样突飞猛进。对外开放与对内改革是30年来中国崛起的两大引擎。中国的崛起令世界震惊，推动了人类社会进步的历史潮流。

在新中国成立60周年之际所显现的这一国际地位，是前后两个30年艰难探索和不懈奋斗的结果。

1949年新中国成立后，迅速改变一穷二白面貌，赶超世界先进国家的发展水平成为新中国的战略目标。实现四个现代化，是亿万中国人共同奋斗的宏伟目标。但是，当时的客观条件使中国未能走上开放型的发展道路，其中包括冷战和对抗的国际政治格局，贸易自由化和国际资本流动尚未大发展等。发展道路的探索是全世界独立后落后国家的共同主题，中国与许多国家一样选择了进口替代而不是出口导向发展战略，发展存在着明显的不足。内向型发展战略与计划经济一起束缚了中国的发展,文化大革命更使国家中断了发展进程。正是在经历了这样30年的曲折探索、有限选择和内外条件变化以后，中国才在1978年选择了对外开放的基本国策，告别了对外封闭的时代和闭关锁国的发展道路。

改革开放30年的探索是新中国成立后前30年发展道路探索的继续，也是在国际条件深刻变化后发展战略的重大调整。对外开放战略根本上改变了中国经济的发展道路。引进外资，促进外贸，外部市场和外来资金技术使中国走上了高速发展的轨道。从对外关系角度讲，开放战略的制定基于正确判断和平与发展的时代特征，抓住了经济全球化的历史机遇。从国内变化角度讲，开放战略在于有效地推进了体制改革，通过特区建设、外贸放开、外资激励、市场化等一系列变革，使国内体制适应了开放的需要。改革适应了开放，开放促进了改革。开放战略通过引进外资与发展外贸，加速了国内经济的市场化建设和相应体制机制的变革。开放是经济发展战略，也是体制改革战略、市场化战略，是一个落后国家参与经济全球化的战略。

30年后的今天我们有理由说，一个封闭型的经济已经基本上实现了向一个开放型经济的转变，以国内体制改革推进对外开放的战略进程已经基本完成。中国发展的巨大成就要求我们继续坚持对外开放的基本国策。坚持开放型的经济体制和政策，坚持开放型的发展战略，其中也包括逐步开放尚未完全开放的领域，在现代服务业中实行市场准入，使中国经济走向更高的开放水平。

二、国际地位变化后中国开放战略面临的新课题

对外开放的巨大成就是中国抓住经济全球化历史机遇的结果，也与一定阶段世界经济的结构特征相联系，因此，今天的中国在获得发展成就的同时也开始面临世界新发展的挑战。

（一）开放型经济发展面临的新课题

随着中国国力的持续提升和在国际经济体系中地位的根本性变化，中国继续发展所面临的问题也出现了变化。30年前中国外汇严重匮乏，外贸规模极小，外资尚未进入，这些问题是30年前开放政策设计的主要指向。30年后的今天，中国外汇储备不再短缺而是过多，出口在许多产业中竞争力显著引起各国反响，外资在国民经济中已经举足轻重但却不尽如人意，这一切表明，当前中国开放战略的主要政策指向应当开始考虑如何与当年有所不同。换言之，把坚持和扩大开放简单地理解为加大现有政策的力度并不能有效地把对外开放的基本国策推向前进。

从开放战略实现的国内发展模式来看，在注重发展外贸参与国际分工的过程中忽略了外贸产品结构的提升和贸易方式的优化，过度地依赖于低端产品出口和加工贸易，忽略了通过国内产业进步提升在国际分工中的地位；在注重引进外资外企促进产业发展的过程中忽略了自主技术进步和国内企业、产业的发展，过度地依赖于存在型的技术进步和外资对增长规模的拉动，忽略了国内资本的运用和投融资机制的发展；在注重出口创汇促进外汇储备增长中忽略了有效使用外汇，进口先进技术促进二次创新和集成创新，进口先进装备建立本国现代产业。这些问题的存在并不是现行开放政策所能够解决的，相反，如果一味地坚持现有的激励型政策结构还可能使问题更加严重。必须注意到，现行的开放政策是实现一个封闭经济向开放经济转型的政策体系，这一政策体系并不具有在开放条件下实现一个低端结构经济向高端结构经济升级的功能。

从开放战略面临的国际发展条件来看，随着中国贸易竞争力的不断增长，贸易摩擦相应增多，针对中国的贸易保护主义不断蔓延，特别是在经济危机的条件下更为严重。中国低成本高质量的劳动力和有效生产管理等形成的巨大生产能力面对的是有限的市场空间。国际金融动荡、美元贬值和国际货币体系的缺陷开始对中国构成冲击与障碍，增加了中国开放型经济发展的不确定性。巨大的贸易顺差、持续的外资流入和不断增长的外汇储备使中国被看作世界经济不平衡中的重要一极，消除不平衡的压力直接挑战着中国对外经济关系发展结构。这些问题同样不是激励和扩张意义上的开放政策所能够解决的。

（二）优化体制战略是提升开放经济效益的关键

尽管对外开放的国内体制战略成功地将一个封闭型经济推进到了一个开放型经济，但是，体制战略仍然有着其优化开放的任务。依赖外资流入的增长模式显示了国内投融资机制的不成熟，依赖加工贸易的出口结构显示了国内有竞争力产业发展的局限，依赖优惠政策显示了国内发展动力的不足等等。这一切都反映了国内企业家队伍的严重短缺和市场机制的明显不成熟。政府依然是发展的主角，政策依然是发展的主要动力。这一切不仅造成了经济的扭曲和发展效益的流失，而且也是不可持续的。因此，在完成了向开放型经济转型以后，国内体制战略还承担着开放型经济成长和效益提升的历史使命。

（三）对外开放需要国际战略的推进

除了继续以体制战略培育一个更加成熟的开放型经济外，以国际战略推进对外经济关系已上升为一个新的战略性课题。30年来，中国在国际政治经济体系中的地位发生了历史性的变化。综合国力的提升和开放型经济的建立，已经使中国成为世界经济中的一个重要成员。中国已经是世界经济的一个重要组成部分，中国的发展与世界经济的运行相互作用，相互影响。与过去国内体制是对外经济关系发展的主要约束不同，今天争取一个更有利于自己持续发展的国际经济环境已经成为中国发展的首要任务。这就要求中国探索对外经济关系的国际战略。这是一个关于开放型经济可持续发展的全球战略，是推进国际经济体制机制更加完善的发展战略。

从开放战略向国际战略的升级是实现可持续发展的需要。中国的可持续发展面临多个问题，需要国内发展战略的调整，也需要国际层面的改革相适应。在国际产业大转移，中国成为世界工厂以后，资源能源的短缺成了中国可持续发展的最大瓶颈。中国的产业结构本身是经济全球化国际产业重新布局的结果，无疑需要世界各国的平等开放与相互合作，这是经济全球化题中应有之义。但是，当中国以正常规范的市场手段致力于获得它国矿山和油田时，却受到了以政治理由为依据的抵制。无疑，这种抵制与贸易保护主义的性质是一样的。现代开放透明的市场不应当有这种保护，经济全球化的发展需要消除各种保护主义，中国需要以经济发展的国际战略去解决这些发展的瓶颈问题。

（四）中国的国际责任与未来的发展路径

中国国际经济政治地位的深刻变化要求中国承担更多的国际责任，发挥一个大国在人类进步与全球均衡可持续发展中的积极作用。近年来，越来越多的重要国际事务需要中国参与，越来越多的有识之士认识到中国作用的重要性，没有中国的参与许多问题得不到有效解决。中国更多承担国际责任真正开辟了中国应当对人类作出较大贡献的时代，这本来就是中国发展的目标之一。

中国在新阶段的发展也与对国际事务的积极参与紧密地联系在一起。大国的责任与大国的发展路径、发展模式是一致的。作为一个依然低收入的发展中国家和一个近年来整体经济规模迅速提升的新兴经济体，中国能够代表广大发展中国家和新兴经济体的要求，促进国际经济体制朝着更加合理的方向发展，为所有发展中国家、新兴经济体也为自己开辟更宽和可持续的发展道路。

三、中国开放型经济国际战略的主题

一个国家的发展战略是由该国的发展水平决定的，开放型发展战略的具体定位和战略要点同时也取决于该国的相对国际地位。30年的对外开放使中国既改变了自身的发展水平，也改变了自己在国际经济政治体系中的地位。因此，一个开放型经济的对内战略向国际战略的升级的转型就是必然的了。

（一）国际战略的主题及其提出的必要性

1978年起实施的开放战略是一个封闭经济打开国门的战略，战略主题是实现体制转型、贸易发展和外资流入，并从抓住机遇和应对挑战意义上参与经济全球化。在30年成功发展后，今天中国需要提出的国际战略是一个开放经济走向世界的战略，战略主题是从全球视野出发规划自身发展，推进与各国的资源、市场和技术合作，推动国际经济体制改革和经济全球化公平合理规则的制定，履行大国的国际责任。从开放战略到国际战略并非两个不同战略的简单替代，而是国家长期发展战略特征与战略重点的阶段性升级：前者是实行国内改革，摆脱贫穷落后，后者是突破外部障碍，走向富裕强盛。国际战略当然也是开放战略，但其内容已经不再只是打开国门意义上的开放，而是致力于用好国际条件的开放型经济发展战略。

国内外基本条件的重大变化是开放战略向国际战略升级的原因和依据。从国内看，30年的改革开放的成功基本上完成了一个封闭经济向开放经济的转型，坚持转型的成果与在较高水平上深化改革扩大开放是继续发展的根本。但是中国面临的新情况是，国内生产能力迅猛发展后显示出来的资源短缺和市场局限，产品流出和资本流入的单向性，都使中国的发展战略不能只限于国内规划。这也是世界上所有先进国家发展所走过的道路和所显示的规律。从国际上看，新兴经济体的崛起深刻改变着世界经济格局，金融危机严重冲击了世界经济的增长结构和各国的发展模式，20国集团等新的国际合作机制日益影响着各国的政策选择，二战后建立起来的国际货币体系等不断显示出与现实世界发展的不适应性。大量历史性变化使中国既面临着持续发展和国际竞争的全新环境，又不断被赋予国际重大事务的大国责任。参与国际事务，从国际规划中推进自身的发展道路已经成为中国在新历史阶段上的战略出发点。

（二）国际战略是对外经济关系体制战略的升级

国际战略是中国对外经济关系发展阶段性推进的要求。在以开放政策发展对外经济关系阶段，中国只能是国际经济体制机制与规则的被动接受者，由于国力所限，对国际体制的不合理性只能无条件接受，最多自己进行理论上的反思。为了启动发展，战略的重心放在改革国内体制机制上，开放政策中的优惠政策、激励机制、简政放权等等，都是为了实现自己体制的转型和与国际经济体制的接轨。在很大程度上可以说中国已经迈过了这样一个历史阶段。虽然在体制上还有不少问题有待解决，但本质上这些问题属于培育市场机制和市场主体，而不是最初意义上的打开国门和消除障碍。中国的商品贸易开放度并不低；服务贸易市场准入也不落后，某些部门暂未开放也在世界惯例之中，或是具体部门操作性问题而非全局性体制问题；投资领域的开放更是竞争性的高度激励。

但是，当前摆在中国面前的主要问题却是现行的国际经济体制规则与作为一个新兴经济体发展的不相适应。必须指出的是，现行国际经济体制规则基本上是在发达国家主导下建立的，是以发达市场经济的原则为基础的，即使其中逐步纳入了一些对发展中国家有利的特殊安排，其基本性质仍然没有变化。随着新兴经济体的崛起，国际经济体制的内在矛盾日益明显。

（三）贸易保护规则与经济全球化的矛盾

现行国际经济规则中的一个重要方面是贸易保护的合法性。这一规则明确，如果一国产业因受到进口的实质性损害则该产业可要求政府抵制进口，实行保护政策。不论发达国家、新兴经济体还是发展中国家都可以运用这一保护的权利，这一表面上公平的规则却在实际上并不公平。发达国家传统产业向发展中国家的转移是经济全球化的一个基本特点和客观要求。由于这一转移，传统产业在发展中国家建立起来，在发达国家中衰落下去是一个必然的过程和合理的趋势。国际分工由此深化，对各国都带来利益。但是，由于这些传统产业本来在发达国家中长期存在，当发达国家的利益集团需要维护自身利益时，就可以损害为由要求政府进行保护，抵制进口，尤其在经济危机时期更易发生。现行国际贸易规则的基本点就是承认这一做法的合理性、合法性，并以有效操作这种保护为内容。国际分工扩大的另一面是新产业新产品在发达国家研发、生产，向全世界销售。然而与前一种情况不对称的是，当这些产品出口到发展中国家和新兴经济体时，后者却无法按现行国际经济规则要求保护，因为这些产业从来就未在这些国家存在过，不可能按现行规则通过所谓受损害证明抵制进口的必要性和合理性，因此在这些经济体国内就永远没有条件发展起这类新兴产业。

相似的情况也发生在国际贸易谈判中。发达国家的一些利益集团会通过政府要求发展中国家开放市场，另一些利益集团又会要求对某些产业进行保护，为谈判桌上的政府代表提供依据，从而发达国家在进攻与防守两个方面都能获得利益。但是，发展中国家仅有一些低端产业要求发达国家开放市场，而高端产业尚未形成，没有产业集团能提出要价和出价，甚至因为企业联合组织不发达，诉求表达机制不通畅，即使低端产业也未能由企业组织提出要价。因此，发展中国家和新兴经济体在贸易谈判中总是处于被动地位。

（四）不合理的国际规则与发展中国家发展的矛盾

现行国际经济体制机制是在发达国家主导下长期发展中形成的，对发展中国家存在着诸多不合理性，国际战略的目的就是国家要争取获得一个更为公平的发展机会。

例如，知识产权保护是现代国际经济关系中的一个重要规则。毫无疑问，我们应当尊重知识产权，这有利于人类的进步。但是，如果知识产权保护规则在时间上和程度上是过度的，技术上是过于苛刻的，那么显然就会大大加重发展中国家的使用成本，并形成对发达国家技术上的依赖性，也限制发展中国家的技术进步。

又如反补贴问题。现行国际规则强调市场经济原则，反对政府补贴从而造成对其他国家的不合理竞争。但是需要看到，由于现有技术水平低、企业和社会经济机制不成熟等原因，发展中国家和新兴经济体要实现产业结构的升级特别是高新技术产业的发展，在很大程度上需要政府政策对企业的扶持和帮助。包括提供资金和税收优惠等。但是在这些政策措施下的出口产品却因为反补贴规则而可能导致发达国家的限制。
再如，在应对气候变暖减少碳排放问题上，应当实行共同的但又是有差别的减排义务。由于发展中国家与发达国家处于不同的产业和经济发展阶段，技术水平不同，碳排放对生产和生活的意义显著不同，同样的减排义务对发达国家可能意味着减少奢侈性消费，而对发展中国家却可能意味着脱贫步伐的放慢，这显然也是不公平的。发达国家既要向外转移高排放产业，又对发展中国家提出种种严格要求，显然是不合理的。
此类问题还有很多。这些问题构成了中国发展相对不利的外部体制环境，国际战略的目标就是要逐步地改善这一环境。

（五）对外经济关系国际战略的整体定位

以国际战略推进对外经济关系是中国发展新阶段的要求，也是国家总体战略的一个组成部分。从整体上讲，国际战略不排斥国内战略，优化国内的开放政策结构与体制机制仍然是发展对外经济关系总战略的基础。但是在新阶段开放政策的重点已经不再是其力度，而是其有效性了。从长期讲，完成了向开放型经济的转型后开放政策应当减少地区特殊性和项目特殊性，提高政策的透明度和规范性，从而减少地区间的恶性竞争，减少经济扭曲和不必要的利益流失。同时要注重市场机制的整体建设以减少对外部市场与资金的依赖性。这些任务都与前一阶段根本不同，但确实是发展对外经济关系总战略的组成部分。重要的是，减少乃至消除国际经济中不利于新兴经济体崛起的体制机制已经上升为中国继续高速发展的重要环节。国家需要更加注重参与各种政府间组织，进行双边与多边谈判，建立区域自由贸易区等多种发展对外经济关系的形式，拓展出口产品的市场空间，打破进口技术与重要装备的限制，保护企业对外投资的利益，开辟短缺资源产品的稳定供给等等，这些构成了国际战略的基本内容。显然，中国开放经济的这种国际战略必然要求外交战略相配合。

客观评估推进经济发展国际战略的影响是重要的。正如国际战略与开放战略主题差别所表明的那样，国际战略的推进有利于中国突破发展障碍，实现可持续发展，并为世界各国共同繁荣作出更大的贡献，为中国在国际事务中发挥更大作用创造条件。然而我们也必须看到，国际战略的推进必然会引起一些国家的抵制和阻挠，这些国家欢迎中国的投资机会和廉价产品，但却不愿意看到中国的强大和国际影响力的提高，不愿意改变自己在现行国际经济体系中的有利地位。因此，中国推进经济发展的国际战略必然会遇到来自某些国家的种种阻力，需要我们通过全面的外交战略去突破。

（六）和平发展道路与在国际经济体制改革中的建设性作用

从历史上看，先进国家在其发展的进程中都通过国际战略的推进实现发展空间的拓展。早期殖民主义者通过海外扩张为自己打开发展空间。工业革命后，英国开拓海外市场，适应了工业产品的迅速增长和对原材料不断提高的需要。德国的崛起和主要工业国家发展的不平衡，导致了重新分割世界市场的需要和第一次世界大战的爆发。必须指出，这些国家以战争为自己建立殖民体系与国际分工体系的过程是一部血腥的历史，是以政治侵略、不平等交换和掠夺式开采等为特征的，人类将永远不会允许这种国际战略重演，更不会被作为中国的榜样。

第二次世界大战以后的世界经济发展史，是以大国为主导的国际经济体系成长史。GATT这一国际贸易体制，是以美国为主导的发达国家建立自由竞争世界市场的标志。IMF这一国际货币体制，同样是以美国为主导的发达国家建立稳定的国际货币关系需要的产物。以规则为基础的多边自由贸易体制和以美元为中心的国际货币体制为美国经济在二战后获得在世界经济中的特殊地位和利益起了根本性的作用，与历史上不同的是，向世界推行这两个体制靠的是美国作为大国的经济与政治实力。同样值得注意的是，由于落后国家的发展日益成为发达国家发展的条件，这一体制在其发展中不但必须考虑落后国家的利益，而且日益需要把落后国家纳入到这一体制之中。世界银行的发展援助体制体现了这一点，从GATT到WTO大批发展中国家的参与也体现了这一点。即使这样，仍然没有改变现行世界经济体制更适合发达市场经济要求的本质特征。

世界经济发展史表明，一个大国的发展离不开广泛的国际条件。随着其发展进程的推进，必然要求一个与之相适应的世界经济体制机制环境。

经济全球化大发展使发展中国家在世界经济中的地位越来越重要，特别是其中一批国家成功进入新兴经济体行列更增强了其在世界经济中的地位。但是，作为相对稳定的国际经济体制并不能及时地体现世界经济格局的这种变化，于是，新兴经济体一方面从现在体制中实现了发展，另一方面也发现现存体制与其进一步发展之间的不相适应性。

现行国际经济体制的完善应当是渐进的，中国的国际战略应当是建设性的。国际经济体制机制不可能跳跃式发展，其完善的过程必然是不同国家间的利益调整过程。中国的发展需要一个稳定的国际环境，建设性的参与，渐进式的改革是中国国际战略的基本原则，这与中国的和平发展道路是一致的。合作型的创新，互利性的调整是国际经济体制完善的基本要求，这与当今世界所处时代的特征也是一致的。