取消签证控制、允许人员自由出入成员国国境，是“二战”以后欧洲一体化进程所取得的重要成果之一。申根成员国之间人员的自由流动给成员国居民带来了极大的便利，受到各国民众的欢迎。
但如今申根系统面临瓦解的危险。欧洲议会的英国工党议员莫赖斯（Claude Moraes）在5月24日的《金融时报》撰文称，“受到来自反移民的民粹政党压力，申根体系正遭到来自其成员国政府的威胁。”随着大量北非难民涌入欧洲，意大利总理贝卢斯科尼和法国总统萨科齐提出修改申根系统。
申根协定
1957年签订的《罗马条约》确立了公民在欧洲自由流动的原则。这是因为，当时的欧洲经济共同体不仅仅要建立一个共同市场及经济、货币联盟，还致力于为欧洲人民建立一个“政治上日益密切的联盟”奠定基础。欧盟的缔造者们相信，正是欧洲各国之间的障碍使各国互相隔离，并导致两次世界大战；如果欧洲人民能更容易地融合，并且切身体会到他们之间的“同”大于“异”，这种障碍就能逐步消除。
申根条约签订之前，欧洲各国已经在消除国家间障碍方面做过一些尝试：
・ 英国、爱尔兰、马恩岛和海峡群岛之间的“共同旅游区”起源于上世纪20年代的行政协定，并于1971年被英国写进移民法。共同旅游区规定人员可以、但货物不能自由流动。
・ 1952年到1958年间，丹麦、瑞典、挪威、芬兰和冰岛分三个阶段逐步成立了“北欧护照联盟”。北欧护照联盟规定：五国公民可以在联盟内自由流动、居住；各国承认并接收联盟成立之前非法进入本国的其他成员国的居民；在联盟内废除出入境证件检查。
・ 1958年-1960年间，比利时、卢森堡、荷兰三国成立“比荷卢经济联盟”，规定人员、货物、资本及服务可自由流通等内容。
・ 1984年，法德（西德）签订《萨尔布吕肯协议》。该协议本着《罗马条约》的精神，专门规定减少人员和交通工具在法德边境自由流通的障碍。
1985年，比荷卢三国、德国（西德）、法国签订申根协定（欧洲经济共同体最初的六国成员国里只有意大利没有加入申根协定）。根据申根协定，成员国之间的出入境检查将会被逐渐取消。
到1990年，申根协定最初五个成员国签订《申根公约》，期望在1995年前全面取消现存的边境检查。根据申根公约，各国将取消铁路及航空系统乘客的出入境手续，放松签证管理，提高警务及司法合作。但申根公约第二章也规定，如因“公共政策或国家安全”，签约国可以“在有限的一段时间内”，重新设立边境检查。之后这个条款的引用，实际上损害了申根系统的稳定。
申根协定的影响最早体现在过境交通流量上。以前在过境检查处等待通关的车流长龙已经成为历史，人们无须出示护照或者办理签证就可以进入邻国。这在很大程度上促进了以申根国家为目的地的假期或商务旅行。申根地区实际上已经由多个市场演变成一个市场，工人可以自由流动――尽管劳动力自由流动的原则与申根协定是分开的，而且申根协定到目前为止还未对保加利亚和罗马尼亚两国实行（两国虽是签约国，但还没完全成为成员国）。
申根协定带来的好处显然只限于申根区内，申根区外的外国人要进入还是要申请签证，但是拿到签证之后，就可以在申根区畅通无阻；外国旅行者不再需要分别办理各个国家的护照，这使得在欧洲的旅行变得更加方便。
申根区现在有25个成员国，区域总面积430万平方公里，总人口达4亿。它与拥有27个成员国的欧盟不是一个概念。申根成员国包括非欧盟国家，有一些欧盟国家也不是申根成员国。申根区以外的欧盟国家公民进入申根区，不需要办理签证；其他一些国家或地区的公民到欧洲旅游，也无须办理签证，这些国家和地区包括美国、加拿大、中国香港，以及一些巴尔干地区国家。
命运多舛
就像欧盟的诸多机构及成员国关系纠结的历史一样，申根协定去除国与国之间障碍的理念与成员国将国家利益放在首位的做法相冲突。因安全原因，比如防止恐怖主义分子进入、防止传染性疾病的扩散，各国不愿意放弃边境检查。成员国还害怕自由移民会给本国社会服务和种族间关系带来额外压力。他们还一直担心，如果放弃边境检查，会有大量外国罪犯涌入。
由于各国的海关及警务系统需要时间在毒品、武器的走私，非法进入和居住等领域建立合作，申根协定最初的五个签约国之间的边境管制是逐渐废除的。各国的议会需要修改各国关于毒品、武器、爆炸物及旅客登记等方面的法律法规，以使它们趋同。否则，一个成员国因法律、规定的松散而导致的恶果将蔓延到其他国家。
只有各个成员国彼此互相信任，维持统一标准，并且代表所有成员国的利益在申根区的外部边界进行执法，申根系统才能有效运行。因为一旦穿过外部边界进入申根区，旅行者就一路畅通，不会遇到任何检查。信任感的缺失始终贯穿于申根区在欧洲的扩张过程。尽管相对来说，最初的五个成员国，尤其是高度一体化的比荷卢三国之间更容易建立起互信，但人们还是希望全欧洲都能开放国境。
对全面废除边境管制至关重要的一点是建立申根信息系统，以使成员国之间交换包括犯罪嫌疑人信息及诸如身份证件之类的，包括赃物的信息在内的安全信息。由于建立计算机化的信息收集和传播系统存在困难，申根信息系统1995年才开始运行，这比预期迟了14个月。
1991年，西班牙和葡萄牙顺利签订《申根公约》。到1995年3月26日申根合约正式生效的时候，最初的五国加上西葡两国，申根区共有七个成员国。至此，对于这七个成员国来说，内部边界已不复存在。
申根协定最初只是一个政府间协定。1997年，申根的法律架构和内容以《阿姆斯特丹条约》附加议定书的方式并入欧盟体系，欧洲理事会接手申根系统的管理。所有的欧盟成员国都希望加入申根区，但英国和爱尔兰除外。伦敦的政治家认为，在长达数世纪的时间里，英国的海洋边界（并非陆地边界）都未被攻破过；现在让英国人将边境安全拱手交给邻国，这让人难以接受。爱尔兰也不想加入，因为它看到没有英国一起，加入申根区对它来说没有任何好处，并且爱尔兰对已有的共同旅游协定相当满意。
但是，其他想加入申根区的国家加入的道路稍显崎岖，并且在很多情况下，成为“签约国”与“全面的成员国”之间还有差距。意大利、希腊和奥地利分别于1990年、1992年、1995年在申根公约上签字，但德国认为他们还未做好准备控制非法移民，要求延迟三国成为全面成员国。
申根成员国有义务在发现非法经济移民后立即将其遣返，寻求政治庇护者则被禁止从最开始到达的国家向其他成员国流动。然而，意大利的规定很松懈，没有把移民限制在安全中心，而是允许他们流向其他欧盟国家。奥地利与前共产主义“东方集团”国家有着漫长的边界，而意大利和希腊的海岸边界则被视为不可能打击从非洲和亚洲穿越地中海而来的非法移民。
奥地利抱怨已经在东部边界上投入了大量的技术设备资源及人力，并威胁以退出《阿姆斯特丹条约》作为报复手段。意大利和奥地利在接受评议的情况下于1997年10月被批准分阶段加入。奥地利和德国边境上的管制到1998年4月才取消。希腊在1997年12月加入申根信息系统，但荷兰、丹麦和法国担心希腊边境的安全问题，要求延迟希腊的全面成员国身份。希腊直到2000年才获得全面成员国身份。1999年的“奥查兰事件”严重恶化了希腊同其他欧盟成员国的关系。在“奥查兰事件”中，希腊政府给予库尔德工人党领导人奥查兰外交庇护，而奥查兰当时被国际社会视为恐怖分子。
2001年北欧五国的加入没有引起争议，但申根区2007年12月向中欧的欧盟国家扩张却引起了争议。东欧因为有组织犯罪在西欧名声很坏。在过去，西欧一直对与东欧交界处进行严格控制。西欧的欧盟成员国害怕，如果申根区向东部及南部继续扩张，新加入的国家将没有能力对新的申根区外部边界进行有效控制，这将成为它们的负担。2008年1 月，德国警察工会宣称，数千名来自东欧的犯罪分子现在能从波兰和捷克流窜进德国。在一段时期中，德国在东部边境重新设立边境检查点。然而，德国内政部的一位女发言人则表示，自波兰和捷克正式成为申根成员国以来的一个月中，德国没有发现非法移民和犯罪的显著提升。
塞浦路斯是签约国，但实际上申根条约在该国的实行还有待于该国与土耳其族塞浦路斯人及与土耳其纠纷的圆满解决。
面临威胁
在过去的几个月里，丹麦、法国和德国为自己国家利益，采取了一系列行动。这些行动被批有颠覆申根系统的危险。
7月5日，丹麦开始增加边界上的海关人员，并声称此举是为打击武器、毒品走私及人口贩卖。之前的6月10日，议会对“在丹麦重启永久性的海关边境检查”的法案进行了投票。投票结果是90票赞成、89票反对，提案最终以最微弱优势获得通过。根据提案，丹麦将在现有的160名海关人员基础上再增加98名，并在边界部署24小时专人巡视；建立新的海关建筑及在2014年前引入高科技走私品扫描装置。提案还包括在边界处设立六车道，以便进行抽查、视频监控。7月部署的50名海关官员已经开始对从陆路来的德国车辆，从海上来的德国、瑞典船只以及经由厄勒海峡大桥到达丹麦的瑞典车辆进行抽查。
欧盟委员会正在审议丹麦的边境管制是否符合申根的相关规定，但边境管制已遭到了德国、丹麦工业联合会、反对党、甚至来自现任政府内部声音的激烈反对。瑞典也对丹麦政府的行为表示反对。瑞典首相赖因费尔特今年5月31日接受波兰Gazeta Wyborcza网站采访时表示，瑞典和波兰是很开放的国家，反对收紧申根协定规则的行为。
丹麦的边境检查确实违反了申根边界协定，并且丹麦的管制被明确列为永久性管制。根据申根协定，任何人可以穿越内部边界，而不应遇到任何检查，成员国也不应对车辆的自由流动设置障碍。申根协定确实允许成员国因特殊情况设立暂时的边境管制，但应提前与其他欧盟国家、欧盟委员会及欧洲议会磋商。边境抽查及监视在申根协定实施初期被允许，但后来被逐步取缔。
丹麦警方称，边境管制将对国际罪犯及丹麦的有组织犯罪的打击收效甚微，但丹麦政府选择无视警方言论。政府在此问题上没有多少选择余地，因为只有加强边境管制才能保证获得极右派在议会对削减预算的支持。丹麦税务大臣克里斯滕森强调，边境管制是针对“跨国境犯罪”，而不是针对自由流通。但是此举产生的影响与政府的所谓初衷相去甚远。很多丹麦人、德国人和瑞典人已经习惯了在内部边界自由流动，因此对丹麦政府的措施感到震惊。
丹麦的边境管制很可能对丹麦的商业造成不利影响，既有国家层面名声的破坏，也有企业层面效率的降低。据报道，为抗议丹麦的管制，很多德国旅客取消了去丹麦度假的计划。在国外，丹麦的国家形象也因此次管制遭到损害。《哥本哈根邮报》网站在对此事的评论当中担忧，这次边境管制对其他欧洲国家来说是一个“丹麦几乎对欧洲进一步一体化失去信心”的信号。
而法国和意大利则解决了一项因边境问题引发的纠纷。今年初，“阿拉伯之春”带来的动乱导致数千名阿拉伯难民涌入意大利。这些难民中的大多数人要穿越意大利，去往他们在那有联系的法国。在对此完全知情的情况下，意大利政府给这些难民签发暂时居住许可。然后法国就发现有数以千计的突尼斯难民试图穿过意法边境。法国指责意大利滥用申根协定，并禁止意大利载有难民的火车入境。
4月26日，萨科齐和贝卢斯科尼在罗马举行会晤，共同呼吁“在特殊情况下”放松申根条约。在6月的欧盟峰会上，两国提议修改放松申根条约，但只获得有条件支持。峰会关于此议题决定的大致内容是：强调人员流动的自由是一项最基本的自由，是欧洲一体化进程最显著的和最成功的成果之一；各成员国之间要提高互信，各成员国在有效地、以共同标准实行申根条约规定方面有相同的责任。峰会决议写道，“在共担责任、团结一致、加强务实合作的基础上，欧洲必须对其外部边界实行有效、一贯的管理。”
峰会还邀请欧盟委员会于9月递交提案，建立有效机制，以在“特殊情况”发生时，在不破坏申根协定自由流通原则的前提下，对处于沉重压力下的拥有申根区外部边境的国家给予帮助。这些国家将有可能获得技术及财政援助，欧洲边防局（Frontex）也可能介入。峰会一致同意，只有在“真正的危急局势”下，在成员国无力履行申根成员国的义务时，重新设立内部边界管制才能以最后手段施行。
事实上，申根边界准则的第二十三到第三十一条款，在1990年的申根公约，就已经允许成员国在“公共政策或内部安全面临严重威胁”的时候，暂时重新设立内部边界管制。法国在2005年7月伦敦连环爆炸事件之后，德国在2006年举办世界杯足球赛期间，意大利在2009年拉奎拉G8峰会期间，都实施过短时边境管制。
保加利亚和罗马尼亚现在仍然被申根区拒之门外，仍然是因为移民问题上的考虑。两国之前希望在今年春季获准加入，但6月9日在卢森堡举行的欧盟内政部长会议决定，两国最早加入申根区也要在2012年中期之后。法国和德国反对两国加入，认为两国不符合保证申根区完整性和安全性的标准。
但是对于普通保加利亚人和罗马尼亚人来说，作为欧盟公民，他们已经不需要签证就能进入申根区。对于两国来说，正式被吸纳为申根区成员国，是一个关乎尊严的问题，他们觉得他们被以二等欧盟成员国来对待。罗马尼亚总统伯塞斯库批评法德两国反对罗马尼亚和保加利亚加入申根区是“歧视行为”。但是，对其他欧盟国家来说，保留两国的申根区成员国身份，实际上是要求他们在打击有组织犯罪及提高司法系统方面做出更多努力的砝码。
实际上，申根协定最近面临的困难并不是今天才有的。本文对申根协定前世今生的简述也能表明，自从创立伊始，很多人就担心整个申根区的福祉会被交到没有足够能力管理好区域外部边界的成员国手上。这就是当初意大利没有加入申根协定，及保加利亚和罗马尼亚被拒之门外的原因。
欧盟委员会在9月会给出什么样的提议现在还是未知。重新在内部边界部署管制的“特殊情况”可能会有所延伸，从威胁“对公共政策和内部安全”的情况，延伸到长期困扰欧洲的移民问题；也可能就像丹麦所做的那样，把边境管制作为暂时措施，延伸到永久措施。如果这些成为事实，那将是对申根系统的严重损害。
但是对于很多国家来说，重新设立已经废除的边境检查点不太现实。6月的欧洲峰会明确表述，欧洲知道自由流通给欧洲带来的利益，会继续坚持自由流通原则。在重新建立边界管制上，丹麦政府显然失了算：议会的投票结果很接近，管制措施也不得人心，11月的选举在即，反对党在民调中已遥遥领先，新政府会很快废除管制措施。所以，现在预言申根系统的崩溃还为时尚早。 ■
财新《中国改革》记者 王宇倩 译
迈克尔・泰勒（Michael Taylor）为牛津大学Analytica资深欧洲编辑