一个富有活力和效率日益提高的企业部门，是未来20年中国是否持续保持经济较快增长、保持企业创新能力和国际竞争力的关键。一个富有活力的企业部门会通过其不断提高的生产率和较高的资本回报率持续吸引较多的投资，从而支持经济增长。如果能同时形成一个有利于中小企业、服务业和劳动密集型企业的营商环境，将有助于中国实现其建立创新型和谐社会的目标。
如果能够采取成功的改革措施并实现企业部门的结构性转变，2030年中国的企业部门将和现在大为不同。到那时，在几乎所有的产业中，各种规模和各种所有制性质的企业同时存在，它们都面临由市场决定的相同生产要素和投入品价格，并在公平的基础上进行竞争。很多部门通过市场机制已经进行了有效的整合。届时，进入某些“自然垄断”的行业可能仍会受到限制，但在这些行业中的主导企业（不管是国有或民营）都被置于政府的有效监管之下。大企业――包括数量比现在大大减少的国有企业在内，将实行现代公司治理，由专业的董事会对关键的战略问题做出决策。在国内外的激烈竞争环境中，中国的企业将更具竞争力，并在全球市场上取得更大成功。政府制定政策、规章和进行监管的功能会有更好的分工，每个方面都由单独的机构领导，每个机构都有很强的能力、明确的职能和责任。到那时可能还会实施“产业政策”，但与现在的产业政策相比，那时的产业政策将更加突出重点，协调一致，更具可预见性，并且更加“尊重市场”。
未来，中国需要确定的是，在经济活动中，政府相对于市场和民营部门，到底要发挥什么样的作用。尽管在近年的金融危机中，中国政府对经济的强大干预发挥了积极作用，但从长期的经验来看，还是需要进一步减少政府对经济的干预。
中国的非国有企业比国企的生产率和利润率要高，也更具创新精神。过去10年中，中国所取得的令人瞩目的生产率增长主要来自制造业，而制造业之所以实现生产率的大幅增长，很大程度上是由于它向民营部门开放，从而推动了竞争。为保持GDP较快增长，中国需要从当前受到保护的服务业和公用事业部门挖掘提高生产率的潜力。要做到这一点，一个办法就是沿用当年对制造业行之有效的模式：通过放松管制、对外开放和民营企业参与来鼓励竞争。此外，还需要改革政府与企业之间的关系，使不同规模、不同所有制形式的企业可以平等地获取各种资源和商业机会。
中国的企业部门到2010年的主要发展
企业部门的重大改革为中国经济的高速增长奠定了基础。特别是1996年-2000年的第九个五年计划（九五计划）期间所进行的大幅改革，有力推动了非公经济的发展，提高了非公经济在国民经济中的地位。
从1998年到2010年，规模以上工业企业（年销售额在500万元人民币以上）中，国有企业数量所占的比例从39.2%降至4.5%；在全部工业资产中，国企所占份额从68. 8%降至42.4%；国企提供的就业占总就业的比例从60. 5%降至19. 4%。
1997年，国企出口占中国出口总额的57%，而到2010年已经降至15%。现在，非公部门不仅是中国创造最多经济产出（约占GDP的70%）和就业的部门，是最主要的增长引擎，也是创新最为活跃的经济部门。根据全国政协主席贾庆林的报告（2009年），中国65%的专利和75%的技术创新都来自非公经济。
“九五计划”期间所采取的“抓大放小”的指导原则，造就了中国今天独特的产业结构。大多数中小企业已转为民营。面对国内市场一体化程度的不断提高和国内外市场的激烈竞争，这些企业已变得更富有活力和竞争力，目前已在诸多产业部门占据主导地位。与此同时，那些处于“经济命脉”的企业（主要是指在电力、石油、航空和通信等行业中的大约120个大型的中央企业）仍被保留为国有企业，即便如此，这些企业也同样取得了很大进步。很多国企开展了公司制改革，进行了大幅重组（包括削减人员），并能够实现盈利。在一些行业中，国有企业之间的竞争加强，民营企业的参与范围也有所扩大。2003年，成立了国有资产监督管理委员会（SASAC），对大型央企进行监督，这为未来进一步改善这些企业的治理和投资规划打下了基础。
国有企业的盈利状况大有改善。它们的平均股本回报率（ROE）从1996年的2.2%跃升至2007年的15.7%，不过到2009年又回落到10.9%。然而，国企的平均利润率仍大大低于非国有企业（包括私企在内）。1998年-2007年间，国企的股本回报率提高了13. 8%，而非国有企业的股本回报率提高了12.8%，低于国企的增幅，但2009年非国企的平均股本回报率仍然比国企高出9. 9%。这里还需考虑的一个因素是，国企的很大一部分利润是来自几个垄断程度很高的产业，因为竞争有限而人为地推高了回报率，而且国企就整个部门来说都享受着较低的资本、土地和自然资源价格。在那些国企主导地位较弱的行业，国企的利润状况一般来说较差，这说明非国企的真实优势比表面的统计数字还要大。尽管一些国有企业的财务表现部分受累于承担普遍性服务职责和国家对价格的控制，但很多其他研究都证实私企和其他非公企业的表现要优于国企。
竞争的扩大带来了生产率的快速提高。民营化和市场化改革带来了大多数制造业部门的活跃竞争，那些由中小企业主导的部门尤其如此。在某些“战略”产业或“支柱产业”（航空、电信等），通过对企业和运营商进行拆分和公司化改革，国企之间的竞争增强。中国的对外开放，尤其是2001年加入世界贸易组织，引进了来自国外的竞争。最近采取的逐渐取消外商投资各种优惠政策的做法，使中资和外资企业得以在平等的基础上进行竞争。由于这些原因，同时也由于中国是个大国，产业部门从整体上看，集中度还不高，这意味着单个企业之间的竞争还有很大的潜力。
一种非常关键的竞争――国企与非国企之间的竞争，在某些行业，特别是在那些“战略产业”和公用事业部门，仍然受到抑制。大型国企主导某些生产活动，不全因为它们本身的竞争力强到足以占据主导地位，而是因为市场竞争受到限制，或者政府赋予它们某种垄断地位。这种“行政垄断”带来的竞争不足、竞争条件不公平等问题被称为“当前中国民营企业面临的最大问题” ，是“造成中国经济中垄断的主要根源”。政府与国企――特别是大型国企之间的紧密联系限制了民营企业进入某些产业，限制了它们对资源的获取，阻碍了资源的有效使用和分配，遏制了企业的发展和创新。
在中国，政府干预竞争和行政垄断最严重的方式之一是制定正式的产业清单，对一些产业赋予国有企业完全控制权或优先地位。特别值得一提的是两个清单。（1）2006年出台的“战略性”产业清单，规定国有经济对军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运这七个行业保持“绝对控制力”。在这些行业中，虽然有限的几个国有企业之间可能会有一些竞争，但由于限制新的企业进入，这些国企因而受到保护。（2）中国还有一些“基础或支柱产业”，包括装备制造、汽车、信息技术、建筑、钢铁、基础金属和化工产业。对这些产业，国家要保持“较强控制力”，民营企业要想进入，会面临各种障碍和限制。而且，制定这种清单所发出的信号是国企将在这些部门发挥主导作用，民营企业从中可能会得出结论认为，政府不会允许民营企业在这些部门发展规模“过大”，认为政府即使不会阻止民营企业进入这些部门，也会限制它们的扩张。这些进入和退出障碍可能使GDP潜在增长率降低和全要素生产率下降。
与高收入国家相比较，中国的这些产业清单包含的产业过多，而且很多产业完全可以放开市场竞争。大多数国家都限制那些真正的“自然垄断”行业的市场准入，这样做是正确的。在没有强有力的监管能力的情况下，把这些行业的企业保留为国有也是有道理的。但是，即使在这些部门，技术的进步也已经使其中的某些子行业变为可能具有竞争性的行业，例如电信产业及电力、电网的很大一部分都已经成为竞争性行业。而且，在大多数高收入国家，那些中国认为是“战略性”的产业，如煤炭和空运等，也有很多民营企业参与，存在活跃的竞争。中国现在的“基础产业”或“支柱产业”大部分是――甚至可能全都是竞争性产业，高收入国家对这些产业没有（或不再有）大规模的政府控制。因此，那些阻碍非公经济进入这些行业的行政壁垒，可能阻碍了可以带来效率大幅改进的竞争。
尽管已经取得了一些进展，但更多的改革还有待开展。例如，中国政府曾试图收缩并优化国有经济的布局。2005年，国务院发布了允许私营企业进入国企垄断行业的原则，并呼吁对国企和私企实行公平待遇。但实际上，这些原则实施起来非常困难，取得的进展非常有限。
一些政策使不同类型的企业不能在平等基础上竞争，或增加企业面临的不确定性，进一步限制了效率改善。在这些政策下，虽然国企和非国企同时存在，但面对的激励却非常不同，行为也会非常不同，从而引起资源配置的扭曲。尽管非国企是中国经济快速增长的推动力，但效率相对低下的国企数量依然偏多。使用中国的工业普查数据详细比较了这两类企业的绩效，并试图解释不同所有制的企业如何配置资源、制定战略以达到其目标。非国企在劳动生产率、成本控制和盈利等方面优于国企，但国企可以更容易、更稳定地获得由政府分配的资源，如银行信贷。这种可预见性和成本优势使国企可以进行长期投资和从容管理库存。与此形成对照的是，由于对非国企的产权保护不尽有效，同时它们也较难获得政府控制的资源，非国企不得不采取短期视角，把重点放在降低生产成本和获取由市场配置的资源上。
自20世纪80年代末以来，中国政府通过行政管理和产业政策等手段对产业发展进行了广泛干预。行政管理包括行政审批或备案、检查、强制关闭企业和对从事所谓不当产业活动的企业的其他限制。产业政策比行政管理更为正式，但两者之间往往有密切联系。总的来说，这些政策试图影响资源在不同经济活动之间（不同产业之间和产业内部）的分配，从而实现与市场运行结果不同的目标。这些政策对那些国企私企均存在、但国企占主导的产业来说尤为关键。各级政府中都有一系列部门参与产业政策的制订实施，使用各种各样的政策工具来实现多重目标。从国际范围看，很少有国家像中国如此广泛地运用产业政策和行政管理手段影响产业发展。
这类干预由三大类主体实施。第一类是中央高层机关。第二类是中央政府各部委，包括发改委、工业和信息化部等。第三类是省及省以下地方政府及其所属机构。从逻辑上讲，地方政府应当执行中央的政策，但因为地方政府职责非常广泛，所以它们也有许多可以影响产业发展的手段，包括地方产业规划、财政政策、土地政策，以及影响地方国有企业等。山东省对钢铁产业的重组和山西省对煤炭产业的重组是省级产业政策的两个突出例子。
推行产业政策的工具至少有五种。它们是：（1）政策声明；（2）立法；（3）颁布决定（政府部委的决定要求下属机构遵照实施）；（4）书面或口头指示；（5）“专项检查和重组”。
中国的产业政策有七个主要特点。（1）它们通常以规模为导向，也就是说，把重点放在大型企业的发展上。因此，这些政策往往不利于中小企业的发展。（2）它们被用来控制那些政府认为存在过剩产能的行业扩张。（3）它们被用来对那些被视为过于分散的产业进行整合。（4）鼓励技术创新，比如要求使用某种特定的（本地）技术。（5）通过直接行政干预来将资源引向重点产业（或抽离禁止类产业）。（6）经常采取多部门联合行动。（7）各级政府在贯彻执行这些产业政策时，常常会出现目标之间相互矛盾的现象。例如，中央政府可能想在全国范围整合某个行业，但有些省份却想把这个行业作为本省经济的“支柱产业”。中国有30多个省、自治区、市，再加上很多省级以下的政府单位也介入产业发展，因此某个具体产业最终是应得到重点发展还是被限制发展就难以辨清。面对各方面的不同干预，企业所处的总体营商环境不甚稳定。
与其他国家一样，对中国产业政策总体有效性的评价褒贬不一。较为正面的评价往往来自政府机构――这是预料之中的，而批评性的评价多来自学术界专家。对某些具体政策所取得的积极成效，人们会有更为一致的看法，例如不少人对20世纪90年代后期对纺织业所采取的一系列政策持肯定态度。也有很多人指出，如果政府未采取措施限制产能扩张，产能过剩问题会比现在更加严重。过去十年钢铁工业的发展就是一个例子。
然而，中国的产业政策至少从两方面来说是不成功的。首先，产业的实际发展往往与政府的初衷不一致。有些时候，政府要重点发展的行业却投有发展起来。例如，1982年国务院决定大力推动超大规模集成电路（VLSI）的发展。“七五”到“十五”期间都有大量资金投入这一产业，结果却令人失望。另外一些时候，这些行业发展了，却慢于政府规划的时间表。例如，早在“七五”期间（1986年-1990年）汽车工业就被列为国家的“支柱产业”。虽然此后国家一直在重点培育这个行业，但它在整个20世纪90年代发展甚微，这可能主要是由于当时中国的收入水平还无法支撑私人汽车的快速增长。汽车工业真正的腾飞发生在最近十年，也就是人们的收入大幅增长、中国加入世贸组织以后。此外，还有一些未被选为重点扶持对象的产业蓬勃发展，如湖南长沙的工程机械工业集群。
其次，特别要注意的是，尽管有关部门做出各种努力来提高行业的集中度，企业也进行了大量的并购活动，但一些受产业政策扶持的行业反而变得更加分散。根据“十五”规划，前十大钢铁企业的市场份额要从2000年的50%提高到2005年的80%，但实际上2004年降到34. 6%，2009年又回升至43%。与此类似，1994年中央政府发布了“中国汽车工业发展政策”，目标是要在20世纪之内将全国汽车产业集中为两三个大型企业。然而整个20世纪90年代汽车产业的集中度一直保持在很低水平，甚至有所下降。实际上，在中央政府大力扶持某些大企业扩张的同时，其他企业也在扩张。
导致中国产业政策效果不佳的一个重要原因，是中国的五级政府结构。此外，地方官员面临的激励机制也造成产业更加分散。大型工业企业是提供地方就业和税收的重要来源。由于地方政府可获得辖区内生产的产品增值税的25%，他们会努力保护现有企业，或是与其他地区竞争吸引新企业。地方政府对跨省的企业并购非常谨慎，因为这可能会减少当地的就业机会，或是将税源转移到其他地方。有些时候，地方政府试图保留的企业可能就是中央因其技术落后或污染严重而试图关闭的企业。信息的不对称和地方利益的驱动会加剧这种矛盾。
再次，产业政策还通过其他三个渠道影响企业的行为：
由于产业政策对不同规模、不同所有制的企业进行区别对待，从而影响了资源的有效配置。产业政策对规模的重视使得大企业获益。国企所处的“产业制高点”的重要地位，使得对大企业的偏好成为对国企的偏好，其结果就是使大量资源流向大型国有企业（往往是效率较低的企业）以保障其生存，而同时抑制了中小企业的发展。而且，产业政策的规模导向也会鼓励企业仅仅为了得到政策支持而进行扩张。
直接行政干预的频繁使用，使不受政策优待的企业面临很大的不确定性，导致其投资环境恶化。着眼于长期发展的产业需要一个可预见的政策环境，以便进行产业创新、技术升级和扩大生产。如果企业担心政府会施加直接管制，可能被迫或被“鼓励”兼并甚至关闭，那么它们就不愿意进行长期投资。
各级政府、不同部门之间的不同产业政策使营商环境更加复杂化。每个部门都有不同的目标，即使同一级政府里的不同部门目标也不尽相同。它们各自又拥有各种正式或非正式、直接或间接的干预手段，对每个部门的职能往往又没有明确的划分，因此会由于职能重叠而造成政策混乱。结果就是，不同政策导致产业往不同方向发展，而对它们所产生的综合影响却并不清楚。
与产业政策相比，中国的“行政管理”受到的批评更多，尤其是行政管理中自由裁量权和审批制度的使用可能导致寻租行为和腐败，恶化营商环境。产业干预成为政府与企业之间密切关系的一个基础。中国对产业发展的干预还有以下特点：（1）非常广泛（影响国民经济的很大一部分）；（2）经常是直接的、指令性的；（3）进行干预的部门很多，使用的政策工具也很多。
提高生产率、扩大创新，为经济较快增长打下基础、并使中国走上实现2030年愿景的道路，中国需要：
改革国企部门、进一步扩大国企和民营企业之间的竞争，改善技术效率和资源配置效率，特别要缩减国有部门和解决“行政垄断”问题。
通过进一步改善竞争环境的公平性――特别是小企业和大企业之间、国企和非国企之间竞争环境的公平性，来提高资源配置效率。
实行更有限的、更具一致性、更可预见和更有益于市场运作的政策干预，改善营商环境。
上述政策领域都主要与大型企业有关。虽然中国的企业部门改革和营商环境改革远远不限于大企业，但提高效率和减少失衡、限制政府与企业之间直接联系的最大潜力来自这些处于“经济制高点”的大企业。
要着手解决“行政垄断”问题，政府有关部门应重新审议给予国有企业优先待遇的“战略产业”“基础支柱产业”清单。在中国，这类清单包含的内容过于广泛，包括了很多在大多数高收入国家都非常开放的产业，而国有制对这些产业的必要性并不明显，更何况政府可以通过法规监管实现其目的。
如果经过重新审议，认为一些产业或子产业可以从清单上删除，政府下一步就可取消对这些产业的各种不合理的显性的或隐性的限制。政府可以发出一个清晰的信号，即这些产业今后的发展将建立在公平的竞争环境基础之上。这类步骤可以不必修改《反垄断法》而单方面实施。如果经过重新审议认为，国有制对某些产业确实非常重要，那么对这些产业的政策重点就应当转向加强企业的治理（董事会和管理层），同时对它们进行有效监管。
制定一个解决近期和远期问题在内的关于国有制的清晰政策，会对审查这类产业清单有所帮助。考虑到企业的所有制在中国当今产业政策中具有显性或隐性（出于习惯）的重要性，这个政策需要详细阐明国有企业在经济中到底应该发挥什么作用。这种政策表述可以被作为衡量其他更具体的产业政策的基础。
1999年，中共中央十五届四中全会试图对国有经济的职能作出界定，提出应由国有经济控制的四个领域：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。2006年，国资委表示在七个行业国有经济应当保持“绝对控制”，另九个行业保持“较强控制力”。今后，要重新定义国有经济政策，需要强调国有制的重点应是公共产品提供。
中国还可以通过新一轮国企重组进一步缩小国有经济的规模。20世纪90年代中期，一些中国经济学家建议对国有经济部门进行“战略重组” 。中共十五大决定实施这项战略。然而，这项战略的实施虽然在1998年-2003年取得了令人瞩目的进展，但近年来看来进展不大。
近期的研究表明，几乎所有的竞争性行业都仍存在国有企业。即使在批发、零售和餐饮业，仍然有20296家国企，占全部国企总数的17. 8%。20世纪90年代晚期至21世纪初期削减国企的改革，是对当时严重的财政困难做出的反应。虽然改革根本上是成功的，但改革成本高达2万亿元人民币。今后的国企改革要避免这种高成本，最好是积极主动地改革，而不是出现危机时才做出被动反应，而且改革的目的应当是改变增长模式，实现向高收入国家的转变。如果不进一步缩减国有经济部门，就很难为民营企业创造一个公平的竞争环境，也很难限制政府与企业之间的密切联系。
目前，政府在国有企业中的所有权分布是广泛而多种多样的，覆盖了大多数部门，包括全资所有、多数股权和少数股权，因而未来的国企改革面临的挑战来自两个方面：公共资源如何得到最好利用；国有资本管理如何由现有体制过渡到新体制，以满足中国已确定的长远发展战略目标的需要。
第一项挑战的对策可以简单化，即公共资源应当完全用于提供公共产品――其生产和消费能产生正的外部效应。公共产品的范围可以是一个相当长的序列，从国防产品到基础设施、社会保障和基础研发活动。根据情况变化，公共产品的范围，近年来强调的保障性住房例子，就很好地说明了政府资源如何可以用于处理紧迫的社会问题。的确，公共产品的涵盖范围十分广泛，甚至可以包括可靠的能源供给，以及交通运输、邮政等领域的普遍服务等。
可以根据特定公共产品的性质，决定用于所投入的政府资源比例。在少数认为特殊重要的领域（如国防领域），所需的全部或绝大部分资金应当由政府提供。但在多数领域，少量股份参与就可能实现有效提供某种公共产品的目标。
最重要的是，在许多领域，尽管政府提供绝大部分资金，民营部门也可以充分参与到公共产品的提供过程中。民营部门在获得政府资金支持的同时参与提供公共产品，可以促进这个领域的竞争，降低生产和提供的成本。
第二项挑战的对策则不那么简单。首先，要加快推进国有企业中的仍未评估资产的证券化（在上市的国有企业，资产的价值是已知的）。这将为国有企业通过一系列措施深化改革创造条件。这些举措包括所有权与经营权分离、按照现代公司治理结构改造国有企业――任命高级管理人员、按照国际惯例披露信息、推行外部审计等。
然后，政府可考虑设立一个或多个国有资本管理公司或投资基金，由它们作为所对应企业中国有资本的持股者，并在金融市场上实施专业化管理和交易。不同的公司或基金分工负责特定的领域。随着时间推移，它们可以作为政府代表，逐步实施资产组合多元化和出售国有股。国有企业的红利上缴给资本管理公司或投资基金，并进一步由它们上缴给财政。最后，将一部分国有资本划拨给国家社保基金，以其收益用于弥补未来保障支付需求。
尽管上述提出的国有资本管理公司或投资基金的具体运作细节尚待进一步研究，但重要的是尽早确定关键原则。例如，国资委的职能应该限定于政策制定和监督，而资产管理的具体职能应该由管理公司或投资基金履行。这些公司或投资基金应当有明确的职责界定，实施独立和专业化的管理，并按公开宣布的绩效标准进行考核（具体取决于其所持股企业的性质）。此外，这些公司或基金也要遵循国际通行规则，披露其运营、价值创造、盈利、分红等方面的信息。
在中期，可以通过对剩下的国企进行改制，扩大民间资本参与。根据中国过去对国企进行公司化改革和重组的经验，还有很多大型国企，特别是那些由中央或各省国资委监管的母公司，可以重组为混合所有制企业和上市公司。而且，各级政府可以减少公司持股，建立具有专业化管理特征的现代公司治理结构。减少国企数量的另一个好处是有助于加强国资委对国企的监管。
在中期，中国还可从两个方面强化《反垄断法》，进一步推动竞争。首先，可以使《反垄断法》的有关条款更加明晰，以限制“行政垄断”。中国新《反垄断法》在2008年颁布实施，其中有一章是关于行政垄断及其对竞争的影响，基本上是宣告行政垄断违法。然而，现在的法律文本没有“牙齿”，相关条款也非常简单，重点只针对跨地区的商品，操作性较差，实施与否完全取决于“高层（行政）机关”的意愿。
同时，这部法律的有关规定要服从于其他法规，因此经常是形同虚设。在政府内部，对有关法律法规的实施由不同的机构来执行，这样一种谨慎的作法在刚开始时可能是有道理的。由于行政垄断足一个突出问题，未对这种行为规定相应惩处办法的《反垄断法》是不完整的。
但是，另一方面，如果采用超前的作法（超出实施能力）又可能会损害法律本身的权威性。例如，如果对行政垄断作强硬规定，反垄断机构可能会提出对同级或上级政府其他机构的法律诉讼。显然，要实施《反垄断法》对行政垄断的规定，一方面要对法律条文做出修订，另一方面要有很强的政治意愿，包括政府高层对实施机关的强有力支持。
另外，可以重新考虑该法的豁免范围。所有关于竞争的法律都会给某些产业或某些种类的经济活动和交易提供豁免。豁免可能是针对某种性质的经济部门（如真正的“自然垄断”），或是针对某种功能，如产品标准的制定或其他由一个或很少几个企业来做比较合理的经济活动。这些豁免有的可能是实现竞争政策的目标所需要的，但也有一些可能是迫于特殊利益集团的压力。很多情况下政府需要经常重新修订这些豁免。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的报告就提供豁免的程序和原则提出了一些一般性建议。如果使用这些原则，豁免的数量和适用豁免的经济活动的性质和范围都会较为有限，提供豁免的程序也更具可问责性和透明度。
加强竞争的同时要保障竞争的公平。建立公平的竞争环境将有助于把生产要素引向最能对其有效使用的地方，从而提高配置效率。不同规模和所有制的企业应当在更公平的环境里竞争，这不仅是指严格法律意义上的公平，也包括各企业获取生产投入品的公平。
要解决这一问题，近期最需要进行的改革重点应该是直接消除那些超出竞争政策范畴之外的几项关键扭曲。这包括：
（1）大型企业或国企在获得信贷方面受到优惠待遇，包括可能出现的道德风险；
（2）国企分红率仍然很低（企业因而保有大量储蓄，对这些资金的使用可能不如用于其他方面那么有效）；
（3）国企与政府决策者的关系紧密（如特大型国有企业总裁有部级官员身份），因而给国企带来了潜在优势。对产业政策进行重审以消除对某种规模或所有制形式的企业的偏好也有助于解决这些问题。
从中期角度，可以制定和实施一系列法律来限制那些可能造成扭曲的行动，包括产业政策领域的扭曲行动，推动公平竞争。这类法律要明确“游戏规则”，就像世贸组织对其成员国的贸易政策所进行的限制，或是美国宪法对州际商业做出的限制。这些规则可以很好地制约中央和地方政府官员强行利用行政手段以推动产业向不同方向发展的企图，《反垄断法》就是这一系列法律中的一部。
如果强化版的《反垄断法》仍然留下很多重要空白，可以通过额外的立法来补充（可能以特别法的形式），以便对当前中央和地方政府非常普遍的产业干预进行限制。这部法律应当具有可实施性，任何政府部门如果采取任何被该法禁止的干预措施，都可以对其提起诉讼。
长期来说，要维护在单一市场上的公平竞争，中国应考虑限制政府对企业提供的直接或间接资金支持。一个最近的例子是国家给主要国有航空公司的大规模注资。这种支持使这些公司可以承受纯商业性实体不会或不能承受的损失，从而造成不公平竞争。
为遏制这种趋势，中国应当给各级政府设定明确的游戏规则，规定在面临要求对企业提供援助的压力时如何处理。这方面可以以欧盟实施“国家援助”规则的经验为基础。虽然欧盟和中国之间存在很多重要差异，但它们面临相似的限制成员国（欧盟）或地方政府（中国）的反竞争行为问题。欧盟的经验强调，很有必要建立一个具有可信度的制度框架，来监督产业补贴项目，实施各方已经达成一致的产业政策规则。
中国的产业政策需要根据变化适时调整。在过去30年以“追赶”为导向的工业化过程中，虽然产业政策并不总能达到预期效果，但在一些情况下还是发挥了积极作用。但是，中国当前的产业干预体系有可能阻碍正在追求的创新驱动型发展。
Weiss（2005）总结了东亚国家的产业政策经验，指出对收入较高的新兴市场国家来说，主要目标是提升出口产品结构，提高在价值链上的位置。对这些国家来说，对市场进行猜测和制造赢家的旧式产业政策没有太大意义。实现创新驱动型的发展，就需要一个更有益于中小企业和新企业的营商环境，鼓励公平竞争，对产业的低集中度和过剩产能保持更大容忍，并且更多地依靠市场机制。释放出来的创新活力在刚开始时可能导致新企业大批涌入、企业之间残酷竞争、产业分散、投资过度，但这些对于尚未成熟的产业来说未必是不健康的现象。
产业政策改革应当首先明确解释产业政策的作用和目的。哪些市场失灵、外部性或其他情况需要使用产业政策？如Leipziger，et.al（1997年）所指出的，如果政府只是靠“拍脑袋”决定支持某些产业，而没有这些行业里存在市场失灵的明确证据，或是根据非经济因素考虑支持哪些行业，这将带来很高的财政成本，通常也会失败。实施产业政策的有关原则应当公开发布，以保障政策目标和结果的监测评估都具有透明度。
如果明确了产业政策的作用和目的，产业政策的制订就会更有针对性，实施产业政策的机构就会减少，政策工具就会更为简单，并且更加尊重市场。当前中国的产业干预非常广泛，但往往缺乏一致性，具有很强的不可预见性，而且多是通过行政干预手段。
产业政策更有针对性意味着要缩小产业政策的适用面，只用于非常必需的少数几个行业。避免稀释宝贵的技术和企业管理智力资源，也可以避免将其他具有比较优势的成熟产业挤出投人品和要素市场。减少实施产业政策的政府机构将有助于使政策更加协调。减少可使用的干预手段，包括规定任何资金的支持都应通过财政而非银行渠道，将带来更大透明度，减少对其他市场的连带影响。例如，产业政策最好追求更为一般性的目标，如某个产业的整合，而不要对具体的（现有）企业提供优惠，这样可以避免对更有创新性的新企业造成歧视。对企业的支持应当是暂时性的，而且必须有严格的“日落条款”（结束期限）。
最后，政策应当尽量让市场发挥作用，利用市场的力量来实现政策目标而不是与市场背道而驰。例如，通过市场力量来促进企业并购（比如让企业更多的股份上市交易）将有助于产业的集中，同时不要事先设定并购的结果。
中国是个大国，国情复杂，同时地方分权程度高，这些特殊性也会影响中国的产业政策设计。在日本、韩国和新加坡这样小而集中的国家发挥了良好作用的一些做法可能并不适用于中国。地方各级政府事实上都有很大的自主权。在这种情况下，中央可以制定政策，但实施这些政策并对实施情况进行监测非常困难。在同一级政府内，由于许多机构的职能相互重叠，也有可能使政策的执行向不同方向发展。地方政府想增加本地就业或增加税收，往往努力保护现有企业、吸引新企业，为此他们可能会以低价出让土地等方式向企业提供资源，帮助它们取得各种审批，或是阻碍跨地区的兼并。这些作法都可能加剧产业分散的问题，使中央促进产业整合的目标难以实现。
改革中央与地方的分税规则及对地方官员的考评办法，可以使地方的激励与中央的工作重点更为一致。就地方对财政收入的考虑可能影响地方产业政策而言，改变关键税种（如增值税）的税收分享规则可能有助于减少产业的分散。
同样，如果对官员的业绩评估不限于当地GDP增长，而是包含其他发展指标，也会有助于控制地方官员保留既有企业或吸引新企业的愿望，从而有助于产业的整合。
所有这些作法都牵扯到一个适度的问题，因为地方的竞争也有其积极一面，而这些积极作用应当予以保持。要在更深层次上使地方面临的激励与中央的发展目标一致，需要对中国各级政府之间的关系做出更为根本性的改革，但这个问题超过了我们这里的讨论范围。
最后，还有一个贯穿以上各个主题的问题，即需要理顺与企业所有权、产业政策和正业监管有关的政府机构职能分工。中国的改革是渐进式的，虽然每项改革都有其自身的合理性，但总体上来说很多措施比较零散，导致的结果就是很多政府机构具有多重职能，不同机构之间职能交叉重叠。例如，国资委不仅负有对国有企业进行监管的核心职能，而且还有一些制定法律和政策的职能。
同样，《反垄断法》的实施职能分散在三个机构――国家工商总局、商务部和发改委，而这三个机构都有其他的更多职能，比如商务部有吸引外商投资的职能。甚至有些国有企业在自己追求盈利的同时，还承担着制定产业政策的职能，如烟草行业。这些安排使不同层级政府之间已经存在的割裂更加严重，加剧了各有关部门的紧张关系。这种割裂可能导致政策缺乏重点，出现重复劳动，同一机构的不同职能相互矛盾和相互削弱。中国应重新考虑和划分各个机构的功能和责任，每个领域规定一个主要的负责机构（如果不是唯一负责机构的话）。
例如，国资委可以只负责“保持和增加国有资产的价值”这一核心职能。在竞争政策方面，多数经合组织（OECD）国家都由一个单一的政府机构来实施竞争政策，中国也可以考虑这样做。“第三个机构”（如国家发改委）可以承担所有关于制定产业政策的职能。企业只负责自己的经营。每个机构由于其职能集中，运作起来会更为有效；由于减少了职能交叉，它们合作时会更加协调一致。虽然中国在建立单独的部门监管机构方面取得了一些进展，但还需要继续努力。
除了产业政策，还有其他一些改革将有助于中国企业部门的改进。这涉及总体营商环境方面的问题，包括消除障碍建立深度融合的国内统一市场，加强知识产权保护、政府采购改革、合同实施、破产制度和贸易政策、扩大金融服务和改进公司治理等。 ■